La encrucijada fiscal RD: baja recaudación y endeudamiento público

La capacidad recaudatoria y el nivel de deuda pública del Estado Dominicano han marcado la tónica del debate económico reciente en el país, cautivando la atención de entendidos y curiosos de las perspectivas de las finanzas públicas. En ese sentido, se ha declarado que el país no enfrenta un problema de nivel de deuda, sino de baja recaudación impositiva, expresada en una presión fiscal insuficiente dadas las crecientes necesidades básicas insatisfechas de la ciudadanía: educación, salud, vivienda, empleo, infraestructura productiva, entre otras.

La apuesta por más y mejores servicios públicos, unida a una economía en alto crecimiento –5.8% en promedio en los últimos cuatro años–, genera una presión al alza del gasto público a través de la demanda interna, creando en consecuencia, necesidades de financiamiento del déficit público resultante. Este escenario tiene una verificación factual, ya que de 2004 a 2016 el gasto público ha aumentado por un factor de 4.7 veces, es decir, casi se ha quintuplicado en el período, mientras los ingresos corrientes, que incluyen los ingresos tributarios y no tributarios, lo hicieron en un factor de 3.8 veces. Como resultado, se ha producido un desfase estructural entre gastos e ingresos, que ha llevado a déficits presupuestarios constantes que devienen en incremento automático del stock de deuda del Estado.

En este punto, dada la rigidez del gasto público al corto plazo, cabe aclarar a qué debemos los bajos niveles de recaudación de impuestos y cómo el compromiso de honrar la deuda constituye un freno a la suficiencia de estos ingresos. En este punto es cuando nos adentramos a la economía política de la tributación que necesariamente involucra las relaciones de poder de sectores económicos nacionales y extranjeros, así como la correlación de fuerza vigente en el modelo económico, que hace que el sistema tributario se decante por los intereses corporativos y no los por la ciudadanía en general.

Insuficiencia recaudatoria

Los datos son elocuentes. El informe Panorama Fiscal 2017 elaborado por la CEPAL, coloca a la República Dominicana como uno de los países de América Latina y El Caribe, que menos recauda, dado que su presión fiscal (ingresos fiscales sobre PIB) apenas sobrepasa el 14%, por debajo tanto del nivel promedio regional de 21%, como del nivel recaudatorio promedio de los países de la OCDE ascendente al 35% del PIB. Esta baja recaudación impide el logro de ciertos objetivos sociales debido a que las insuficientes inversiones públicas no impactan decididamente la pobreza, la desigualdad y la productividad de la economía.

Cabe destacar, que la baja presión fiscal del país, más que a cuestiones estructuralmente económicas, responde a una lógica de naturaleza política. Un indicio de esto último, lo constituye el sesgo del sistema tributario hacia la recaudación de impuestos al consumo, cuya carga recae por igual en contribuyentes ricos y pobres, con la desventaja para los segundos de que tienen que destinar una proporción mayor de sus reducidos ingresos al pago de impuestos de este tipo. En consecuencia, se ve afectada la equidad vertical del sistema, principio de la fiscalidad que establece que el compromiso tributario es proporcional al nivel de ingreso. Cerca del 60% de los ingresos tributarios en RD se recaudan por ITBIS, Impuestos Selectivos e Impuestos al Comercio Exterior, lo que implica una política impositiva con débil impacto redistributivo que pende en gran parte sobre las clases medias.

En República Dominicana, esta baja tributación se debe, entre otras cosas, a una estrecha base imponible producto de exenciones, deducciones, niveles mínimos no imponibles que dejan fuera del sistema tributario a una cantidad importante de contribuyentes e ingresos; y por otro lado, a los altos niveles de incumplimiento expresado en evasión, elusión y morosidad. En consonancia con lo antes expresado, la tasa de evasión del ITBIS fue estimada en 38.6%, según datos de la CEPAL para 2014.  Este nivel de evasión del ITBIS, sitúa a RD por encima de la media regional (27.8%), en gran parte debido a la prevalencia en la economía de una elevada informalidad, que erosiona la base imponible de este impuesto al valor añadido.

Sin embargo, si bien en el ITBIS la evasión se sitúa por encima del promedio regional, lo mismo, con resultados aun más perjudiciales para el fisco, se revela en los Impuestos sobre la Renta de Personas Físicas y Jurídicas. El incumplimiento para ambas figuras impositivas fue calculado en 51.8% y 68.9%, es decir que de RD$100 pesos que potencialmente deberían cobrarse, más de la mitad no son reportados a las agencias recaudadores del Estado. En este reglón, la RD solo es superada en la región por Costa Rica.

A esto se añade que el Estado dominicano incurre en sacrificios fiscales onerosos. Para 2016, el gasto tributario estimado fue de RD$212,378.9 millones, un 6.7% del PIB; este monto dejó de ingresar al Estado por concepto de estímulos fiscales vía exenciones, deducciones, crédito fiscales y tasas reducidas que tuvieron como beneficiarios directos a los sectores de Zonas Francas, Industria Eléctrica, Turismo, Cine, entre otros.

Estos lastres que arrastra el Estado en materia tributaria, al mismo tiempo que drenan recursos de los sectores de menores ingresos a los de mayores ingresos, impiden el logro de una política fiscal anclada en el compromiso de ir en auxilio de los sectores sociales que requieren de la solidaridad y el apoyo de las políticas públicas.

El resultado es deuda

Ante la penuria de los ingresos tributarios, la deuda pública se comporta como la variable de ajuste de la política fiscal. En ese sentido, la deuda pública del SPNF se sitúa en 37% del PIB en 2016, ligeramente por debajo del promedio regional de 38%; no obstante, si añadimos la deuda cuasi fiscal del Banco Central, ésta asciende al 48% del PIB, por encima del umbral promedio regional. Sin embargo, cuando se analiza el peso del servicio de la deuda en los ingresos tributarios, se percibe la carga que representa ésta en el presupuesto nacional.  De RD$45,616.8 millones en 2012, el servicio de la deuda pasa a RD$91,685.2 millones en 2016, comprometiendo su pago el 32% de los ingresos públicos del presupuesto para este último año.

En vista de la recurrencia de presupuestos anuales que comprometen parte importante de sus ingresos en pagos de deuda, necesariamente se tienen que producir estrecheces vinculadas con la inversión y el gasto. Es por ello, que el país se sitúa por debajo de la inversión pública regional (6.0% PIB), destinando a inversiones de capital solo 2.8% del PIB en 2016, lo que ha reducido esta parte del gasto público en 0.1% del PIB en relación a 2015.

En conclusión, tenemos que considerar que la situación planteada en las finanzas públicas requiere de intervención inmediata en dos frentes. Por el lado de los ingresos, se debe arribar a un pacto fiscal que regule y racionalice el drenaje de recursos provenientes del gasto tributario que sacrifica más de RD$220 mil millones de pesos anuales. Otro elemento, es atacar de forma decidida el incumplimiento tributario en el ITBIS y los Impuestos sobre la Renta, así como reformar el sistema tributario inclinando la balanza del cumplimiento a sectores económicos de mayor capacidad de tributación.

El otro frente, es el gasto, el cual debe enfocarse a sectores que garanticen un retorno productivo, evitando con ello, la opacidad en los resultados de las inversiones públicas. Hay que hacer un compromiso serio por la transparencia, que posibilite menor espacio posible a la corrupción y la distracción de recursos públicos. Una Ley de responsabilidad fiscal es necesaria, para contener el gasto superfluo y mantener controlado el endeudamiento.

Con estos pequeños pasos en materia fiscal, podemos dar un salto de avance en el manejo prudente de las cuentas estatales, promoviendo con su buen desempeño, el bienestar y el desarrollo de nuestro país, lo cual no se logrará sin que desde el Estado se imponga una voluntad política creíble. Por eso, antes incluso de cualquier variable de tipo económica deben jugarse las cartas de la política que en definitiva es la abona la confianza entre la sociedad y el gobierno.